(조세금융신문=박청하 기자) 대법원이 '국가유산청(옛 문화재청)과 협의 없이 역사문화환경 보존지역 바깥에서의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다'는 판단을 내놨다.
대법원은 문화유산법 해석상 보존지역 바깥에 대해서까지 국가유산청과 협의해 조례를 정해야 한다고 볼 수는 없다며 해당 조례 개정이 법령 우위 원칙(법령이 조례보다 위에 있다는 원칙)에 위반되지 않는다고 판단했다.
보존지역 초과 범위에 대한 일률적 규제가 없더라도 문화유산 훼손 우려가 있다면 현행 법령에 따라 국가유산청장이 필요한 조처를 할 수 있다는 취지다.
대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 '서울특별시 문화재 보호 조례' 일부개정안 의결 무효확인 소송에서 원고 패소로 판결했다.
문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 '역사문화환경 보존지역'을 정해야 하는데, 서울시 문화재 보호 조례는 보존지역 범위를 '국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내'로 정했다.
갈등은 2023년 9월 서울시의회가 보존지역 바깥에서의 건설공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용의 개정안을 의결하면서 불거졌다.
해당 조항은 '보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다'고 규정했다.
이 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라는 게 서울시의회 결정의 배경이었다.
당시 문화재청은 문화재보호법에 따라 문화재청장과 협의를 거쳐야 한다고 반발했지만, 받아들여지지 않고 개정 조례가 공포되면서 소송전으로 번졌다. 조례 무효 소송은 대법원 단심 재판으로 진행된다.
2년여의 소송전 끝에 대법원은 서울시의회의 손을 들어줬다.
대법원은 "문화유산법 및 시행령 관련 규정의 문언과 취지에 비춰 상위법령은 '역사문화환경 보존지역'을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다"고 설명했다.
문화유산법상 시·도지사가 국가유산청장과 협의해야 하는 내용은 '역사문화환경 보존지역'을 정하는 문제이므로, 보존지역 밖에 대해서까지 협의를 거치거나 관련 규정을 둘 필요는 없다는 설명이다.
대법원은 "법령의 범위를 벗어나 규정돼 효력이 없는 조례를 개정 절차를 통해 삭제하는 것은 적법한 조례 제·개정 권한의 행사로서 특별한 사정이 없는 한 유효하다"고 밝혔다.
이에 따라 "서울시의회가 조례안을 의결하면서 당시 문화재청장(국가유산청장)과 협의를 거치지 않았더라도 법령 우위 원칙에 위반되지 않는다"며 문체부 청구를 기각했다.
동시에 대법원은 현행 문화유산법에 따르더라도 건설공사로 인한 문화유산 훼손 우려가 있다면 국가유산청장이 필요한 조처를 할 수 있단 점도 짚었다.
문화유산법 12조는 '건설공사로 인해 문화유산이 훼손, 멸실 또는 수몰될 우려가 있거나 그 밖에 문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 필요한 때에는 그 건설공사의 시행자는 국가유산청장의 지시에 따라 필요한 조치를 해야 한다'고 정한다.
또 같은 법 35조 1항 2호는 '어떤 행위가 국가지정문화유산의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 것으로 인정되면 해당 행위를 하려는 자는 국가유산청장의 허가를 받아야 한다'고 규정한다.
대법원은 이를 들어 "이 사건 조례 조항을 삭제한다고 하더라도 문화유산 또는 역사문화환경의 보호에 차질이 초래된다고 볼 수 없다"고 설명했다.
당초 소송 대상인 서울특별시 문화재 보호 조례가 폐지되고 '서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례'로 대체되면서 구 조례 개정안 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되는지도 쟁점이었다.
문체부는 '해당 조항이 빠진 현행 조례의 관련 규정 역시 효력이 없다'는 내용의 예비적(주위적 청구가 받아들여지지 않았을 때를 대비해 내놓는 주장) 청구를 추가했다.
대법원은 이에 대해 "원고가 위법성을 문제 삼고 있는 해당 조항의 삭제 상태는 현행 조례에서도 그대로 유지되고 있고, 궁극적으로 이 사건 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다"며 소의 이익은 인정된다고 판단했다.
대법원은 다만 "원고가 현행 조례의 의결에 대해 참가인(서울시장)에게 재의 요구 지시를 거치지 않고, 현행 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다"며 예비적 청구는 각하했다.
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